ผู้เขียนได้เคยนำเสนอบทความเรื่อง ‘นโยบายขององค์การการประชุมอิสลาม (Organization of the Islamic Conference : OIC) ต่อปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม’ ไปแล้วในพับลิกโพสต์ ฉบับที่ 22 ของเดือนพฤศจิกายน 2552 แต่บทความดังกล่าวเป็นเพียงแค่การนำเสนอข้อค้นพบบางส่วน ที่ยังไม่ครอบคลุมเนื้อหาทั้งหมด ฉะนั้น ในบทความนี้จึงเป็นการขยายความเพื่อให้ ผู้อ่านได้เข้าใจภาพรวมของงานวิจัยชิ้นนี้ โดยที่จะเน้นอธิบายถึงข้อเสนอแนะต่อไทยในการดำเนินความสัมพันธ์กับ OIC ในประเด็นความไม่สงบที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้
อย่างที่ได้เรียนท่านผู้อ่านไปในบทความก่อนหน้านี้ว่า ในระยะหลังความสนใจของ OIC ที่มีต่อปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดน ภาคใต้ ได้สร้างความหวาดระแวงให้แก่บางห น่วยงานของรัฐอย่างมาก เพราะเกรงว่าจะกระทบต่ออำนาจอธิปไตยและความมั่นคง ของชาติ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการตั้งข้อสังเกตและวิพากษ์วิจารณ์กันไปต่างๆ นานา เช่น OIC อาจมีเจตนาให้ ‘ปัญหาใต้’ กลายเป็นประเด็นระหว่างประเทศ หรืออาจมีส่วนสนับสนุนให้มีการแบ่งแยกดินแดน เป็นต้น ความหวาดระแวงดังกล่าวทำให้ผู้เขียนสนใจศึกษาว่า แท้ที่จริงแล้วนโยบายและแนวทางการปฏิบัติของ OIC ที่มีต่อประเด็นชนกลุ่มน้อยมุสลิมในประเทศอื่นๆ เป็นอย่างไร
ด้วยเหตุนี้ งานศึกษาเรื่องนี้ จึงเริ่มจากการตั้งคำถามว่า OIC มีการดำเนินงานและมีบทบาทในการช่วยเหลือมุสลิมชนกลุ่มน้อยที่ถูกลิดรอนสิทธิอย่างไร และไทยควรดำเนินความสัมพันธ์กับ OIC และโลกมุสลิมอย่างไรในประเด็นปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยมีวัตถุประสงค์ของการวิจัยคือ เพื่อศึกษาถึงบทบาทและนโยบายของ OIC ในการเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับประเด็นปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิมในประเทศ ฟิลิปปินส์ อินเดีย (รวมทั้งปัญหาแคชมีร์) และบัลแกเรีย กรอบของการศึกษาคือ
1. การเปรียบเทียบลักษณะความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยมุสลิมในแต่ละกรณี
2. เปรียบเทียบแถลงการณ์และมติของ OIC เกี่ยวกับประเด็นปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม
3. และเปรียบเทียบผลของการมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับ OIC ในประเด็นปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิมในกรณีต่างๆ
เหตุที่เลือก 3 ประเทศดังกล่าวเป็นกรณีศึกษา ก็เนื่องจากเป็นกรณีที่เป็นรัฐซึ่งมีปฏิสัมพันธ์กับ OIC ในประเด็นปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม มาอย่างต่อเนื่องและสม่ำเสมอเพียงพอ สั่งสมกันมาเป็นเวลานานพอควร อันทำให้เห็นนโยบายและแนวทางการปฏิบัติของ OIC ต่อปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิมได้อย่างชัดเจน ส่วนวิธีการศึกษานั้น ได้ใช้การวิเคราะห์เอกสารที่เป็นหนังสือและข้อมติหรือแถลงการณ์ต่างๆ ของ OIC ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นชนกลุ่มน้อย (documentary research) เป็นหลัก แต่ก็ใช้วิธีสัมภาษณ์บุคคลสำคัญที่เกี่ยวข้องเป็นข้อมูลเสริม
สิ่งที่พอสรุปได้จากงานวิจัยอาจแยกอธิบายเป็นประเด็นๆ ได้ดังนี้
1. การเปรียบเทียบลักษณะความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยมุสลิม
จากกรณีศึกษาทั้งหมดพบว่า ชนกลุ่มน้อยมุสลิมถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนใน 2 ลักษณะ ขึ้นอยู่กับรากเหง้าต้นตอของปัญหา ลักษณะแรกคือ การปราบปรามทำร้ายทางกายภาพ อันก่อให้เกิดความเสียหายทั้งต่อชีวิตและทรัพย์สิน ดังจะเห็นในกรณีของฟิลิปปินส์และอินเดีย อีกลักษณะคือ ความพยายามในการทำลายอัตลักษณ์ทางศาสนาและวัฒนธรรม โดยใช้นโยบายผสมกลมกลืน (assimilation) ดังจะเห็นได้ในกรณีของมุสลิมบัลแกเรีย
การละเมิดสิทธิมนุษยชนทั้ง 2 กรณีถูกตีแผ่ความจริงผ่านสื่อมวลชน ทั้งที่เป็นสื่อของโลกมุสลิมเองและไม่ใช่ อันนำไปสู่ความสนใจของโลกมุสลิมต่อปัญหาดังกล่าว เพราะพวกเขาตระหนักถึงความเป็นภราดรภาพและความเป็นประชาชาติอิสลามเดียวกัน
ในขณะที่กรณีของมุสลิมอินเดีย ฟิลิปปินส์ และแคชมีร์นั้น การละเมิดสิทธิมนุษยชนส่วนใหญ่ เป็นไปในลักษณะการเลือกปฏิบัติ การปราบปราม หรือการคุกคามทำร้ายต่อชีวิตและทรัพย์สินโดยตรง แต่ในกรณีของบัลแกเรียนั้น มีลักษณะการคุกคามศาสนา พยายามที่จะขจัดอิสลามให้สิ้นไปตามวิธีคิดของระบอบคอมมิวนิสต์ทั่วไป เช่น การออกกฎหมายเปลี่ยนชื่อมุสลิม การสั่งปิดมัสยิดไม่ให้ผู้คนเข้ามาปฏิบัติศาสนกิจ การห้ามประกอบพิธีกรรมทางศาสนาบางอย่าง เป็นต้น ด้วยเหตุนี้ ปฏิกิริยาตอบโต้ของ OIC ต่อกรณีนี้ จึงเป็นไปอย่างเข้มข้นฉับไวกว่ากรณีแรก
เมื่อประเด็นความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยมุสลิมเป็นที่สนใจ สิ่งที่ตามมาคือปฏิกิริยาของ OIC โดยอาจเริ่มต้นจากแถลงการณ์อย่างเป็นทางการของเลขาธิการ OIC ที่ออกมาแสดงความห่วงกังวลต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนดังกล่าว ขณะเดียวกันหน่วยงานกิจการชนกลุ่มน้อยของ OIC ก็จะดำเนินการศึกษาติดตามสถานการณ์ความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยมุสลิมอย่างต่อเนื่อง เพื่อรายงานต่อสำนักงานเลขาธิการ หากสถานการณ์ยังไม่ปรับปรุงดีขึ้น ปฏิกิริยาร่วมของรัฐสมาชิกของ OIC จะตามมาด้วยการแสดงความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรือแสดงความเห็นใจต่อชนกลุ่มน้อยมุสลิมในเวทีการประชุม จากนั้นอาจมีการเสนอให้ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นข้อมติเฉพาะรายประเทศ ที่ต้องมีการติดตามพิจารณากันเป็นประจำทุกปีในการประชุมระดับรัฐมนตรี หากสถานการณ์เลวร้ายลง
นอกจากนั้น มติที่ออกมาอาจเป็นไปในลักษณะการมอบหน้าที่ให้แก่สำนักงานเลขาธิการ ในการจัดตั้งคณะตรวจสอบความจริง (Fact finding mission) และ/หรือ คณะกรรมการติดตามประสานงาน (Contact Group) แล้วแต่กรณีและความจำเป็น ซึ่งคณะทำงานเหล่านี้จะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งมีหน้าที่ติดตามตรวจสอบข้อเท็จจริง และศึกษาสภาพปัญหาหรือความทุกข์ยากของมุสลิมชนกลุ่มน้อย เพื่อเสนอแนะทางออกทางการเมืองของปัญหาที่ เกิดขึ้น อันจะนำมาซึ่งมาตรการต่างๆ ที่เหมาะสม เพื่อให้การละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อชนกลุ่มน้อยมุสลิมยุติลง นอกจากนั้น ยังทำหน้าที่เป็นหน่วยงาน กลางติดต่อสื่อสารกับรัฐบาลของประเทศที่มีปัญหา ชนกลุ่มน้อยมุสลิมอีกด้วย2
2. เปรียบเทียบแถลงการณ์และมติของ OIC เกี่ยวกับปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม
จากการศึกษาข้อมติและแถลงการณ์ของ OIC พบว่านโยบายของ OIC ต่อประเด็น ชนกลุ่มน้อยมุสลิมนั้น ตั้งอยู่บนเสาหลักสำคัญ 2 ประการ ประการแรกคือ การกล่าวพาดพิงถึงประเด็นชนกลุ่มน้อยมุสลิมในแถลงการณ์และมติขององค์การ จะตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า OIC เป็นกังวลต่อประเด็นชนกลุ่มน้อยมุสลิม เพราะเคารพต่อกฎเกณฑ์ของกฎหมายระหว่างประเทศ ที่ปรากฏอยู่ในกฎบัตรสหประชาชาติ และแถลงการณ์เรื่องสิทธิมนุษยชน
ประการที่ 2 มติของ OIC ในประเด็นชนกลุ่มน้อยมุสลิม จะอ้างอิงถึงเสมอในเรื่องการให้ความเคารพต่ออำนาจอธิปไตยของรัฐชาติ ซึ่งตั้งอยู่บนความเชื่อที่ว่า ประเด็นปัญหาชนกลุ่มน้อยเป็นเรื่องภายในของชาติ ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ความห่วงกังวลของ OIC ต่อปัญหาดังกล่าวนั้น ไม่ได้มีเป้าหมายทางการเมือง แต่เกิดจากมิติด้านมนุษยธรรมอันเป็นที่ยอมรับกันอย่างเป็นสากล ด้วยเหตุนี้ แนวทางของ OIC ในการแก้ปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม จึงมุ่งเน้นแนวทางการทูตที่สอดคล้องกับหลักสากลและหลักการศาสนา มากกว่าที่จะเป็นการข่มขู่ใช้กำลัง หรือปลุกปั่นยุยงให้เกิดความแตกแยก
อย่างไรก็ตาม กรณีของปัญหาแคชมีร์นั้น มีความแตกต่างจากกรณีอื่นๆ โดยเฉพาะกรณีฟิลิปปินส์ ที่ OIC เรียกร้องสิทธิในการปกครองตนเองภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญของฟิลิปปินส์ แต่กรณีแคชมีร์ OIC ได้เรียกร้องให้ประชาชนชาวแคชมีร์มีสิทธิตัดสินชะตาชีวิตตนเอง (right to self-determination) เพราะ OIC มิได้ยอมรับการที่อินเดียผนวกเอาดินแดนแคชมีร์เข้าไว้เป็นส่วนหนึ่งของอินเดียตั้งแต่ ค.ศ.1963 ด้วยเหตุนี้ จึงไม่มีการอ้างถึงอำนาจอธิปไตยของอินเดียเหนือพื้นที่แคชมีร์ให้เห็นในทุกๆ เอกสารของ OIC
อีกประเด็นที่น่าสนใจคือ ไม่มีเอกสาร ที่เกี่ยวกับประเด็นญัมมูและแคชมีร์ตรงไหน ที่อ้างถึงประชาชนแคชมีร์ว่าเป็นมุสลิม ทั้งนี้อาจเป็นเพราะเหตุผลอย่างน้อย 2 ประการ ประการแรกอาจสืบเนื่องมาจากลักษณะเฉพาะพิเศษของปัญหา ซึ่งมิอาจพูดได้อย่างเต็มปากว่าเป็นปัญหาชนกลุ่มน้อย มุสลิมซึ่งอยู่ในประเทศ ที่คนส่วนใหญ่ไม่ใช่มุสลิม เพราะแต่เดิมนั้นเป็นปัญหาของดินแดนที่ถูกยึดครองโดยใช้กำลัง ด้วยเหตุนี้ ประชาชนจึงมีสิทธิที่จะตัดสินชะตาชีวิตตนเอง ประการต่อมา อาจเป็นผลสืบเนื่องจากลักษณะของโลกหลังยุคสงครามเย็น เพราะหาก OIC หลีกเลี่ยงที่จะใช้คำว่า ‘มุสลิม’ นำหน้า ‘ชาวแคชมีร์’ ก็อาจจะเป็นการง่ายต่อ OIC ที่จะนำเสนอประเด็นนี้เป็นเรื่องมนุษยธรรมสากล ที่สมควรได้รับความสนใจและสนับสนุนจากประชาคมโลก โดยไม่ต้องมาคำนึงถึงว่าประชาชนที่ทุกข์ร้อนเหล่านั้น จะเป็นคนสัญชาติใดหรือนับถือศาสนาอะไร
3. เปรียบเทียบผลของการมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับ OIC
กรณีของมุสลิมอินเดีย แคชมีร์ และบัลแกเรียนั้น ถือเป็นตัวแบบที่แสดงให้เห็นถึงความขัดแย้งระหว่างรัฐกับ OIC ในการคลี่คลายปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิม จนก่อให้เกิดการตอบโต้กันไปมา และการใช้มาตรการลงโทษของ OIC เช่น
1. OIC อาจเรียกร้องให้รัฐสมาชิกทั้งหมด ใช้อิทธิพลที่มีอยู่เพื่อกดดันประเทศที่มีปัญหาละเมิดสิทธิชนกลุ่มน้อยมุสลิม ให้เปลี่ยนแนวทางการปฏิบัติต่อชาวมุสลิม ตลอดจนให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมต่อชาวมุสลิมชนกลุ่มน้อยเมื่อพวกเขาต้องตกอยู่ในสภาพที่ยากลำบาก
2. OIC อาจกำหนดมาตรการลงโทษต่อประเทศดังกล่าว โดยการตัดความสัมพันธ์ทาง การค้า และยกเลิกการนำแรงงานจากประเทศเหล่านั้นเข้าไปทำงานในประเทศมุสลิมที่ร่ำรวย
3. OIC อาจพยายามผลักดันให้ปัญหาการละเมิดสิทธิชนกลุ่มน้อยมุสลิมให้กลายเป็นประเด็นปัญหาระหว่างประเทศ เช่น OIC ได้ตัดสินใจเอาประเด็นความทุกข์ยากของมุสลิมอินเดียเข้าไปพิจารณาในเวทีสหประชาชาติ เป็นต้น
ปฏิสัมพันธ์ระหว่าง OIC กับกรณีของมุสลิมอินเดีย แคชมีร์ และบัลแกเรียนั้น แตกต่างจากกรณีของโมโรมุสลิมในฟิลิปปินส์ เพราะรัฐบาลฟิลิปปินส์ในอดีต แสดงความยินดีและพร้อมจะร่วมมือกับ OIC ในการคลี่คลายปัญหา อันนำไปสู่ความร่วมมือกันในระดับหนึ่ง แม้ในช่วงเวลาหนึ่งรัฐบาลฟิลิปปินส์จะแสดงความแข็งกร้าว ไม่ยอมทำตามข้อตกลงทริโปลีที่เคย ทำไว้กับกลุ่มขบวนการมุสลิม แต่ OIC ก็ไม่เคยขู่จะลงโทษโดยการตัดความสัมพันธ์ทางการค้า กีดกันแรงงาน หรือพยายามนำเอาประเด็นความทุกข์ยากของชนกลุ่มน้อยมุสลิมขึ้นไปพิจารณา ในเวทีสหประชาชาติ (เหมือนกรณีอื่นๆ)
มาตรการที่ OIC ใช้ตอบโต้รัฐบาลฟิลิปปินส์มีเพียงการส่งเสริมสนับสนุนกลุ่มขบวนการมุสลิม และให้ความช่วยเหลือมุสลิมผู้ทุกข์ยากทั้งวัตถุปัจจัยและการเงินเท่านั้น อย่างไรก็ตาม ในความร่วมมือที่เกิดขึ้น OIC ก็ไม่เคยเรียกร้องให้มีการแบ่งแยกดินแดนภาคใต้ให้เป็นอิสระจากรัฐอธิปไตยฟิลิปปินส์แต่อย่างใด
ประเด็นสุดท้าย ที่เป็นบทเรียนสะท้อนให้เห็นแนวทางการปฏิบัติของ OIC ต่อปัญหา ชนกลุ่มน้อยมุสลิมได้เป็นอย่างดี จากกรณีของมุสลิมบัลแกเรีย ซึ่งไม่มีในกรณีศึกษาอื่นๆ ก็คือ เมื่อปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้คลี่คลายลง จากการที่บัลแกเรียเปลี่ยนระบอบการปกครองหลังยุคสงครามเย็น และสถานภาพของมุสลิมได้รับการปรับปรุงแก้ไขไปในทางที่ดีขึ้น จะเห็นได้ว่า การเคลื่อนไหวของ OIC ต่อประเด็นชนกลุ่มน้อยมุสลิมในบัลแกเรียก็ค่อยๆ หมดไป อันสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่า การเคลื่อนไหวของ OIC มิได้มีเป้าหมายทางการเมือง และไม่ได้ต้องการเข้าไปก้าวก่ายกิจการภายในของประเทศอื่นๆ แต่จุดประสงค์ที่แท้จริงคือการรักษาไว้ซึ่งหลักการทางศาสนา ว่าด้วยเรื่องประชาชาติอิสลาม หลักภราดรภาพอิสลาม และความยุติธรรมเท่าเทียมเสมอภาค อันสะท้อนอยู่ในกฎบัตรขององค์การเอง และแถลงการณ์สากลว่าด้วยเรื่องสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ
เชิงอรรถ
1 งานวิจัยชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของ ชุดโครงการวิจัยภายใต้หัวข้อเรื่อง ‘องค์การมุสลิมโลกในโลกมุสลิม’ ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนจาก สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สก ว.)
2 สัมภาษณ์ Syed Qasim al-Masri, Former OIC Assistant Secretary General, 1 June , 2009.
3 สัมภาษณ์ Ali Demirci, Department of Minority of OIC at Jiddah, Saudi Arabia, 1 June 2009.
ตีพิมพ์ในเดอะพับลิกโพสต์ ปีที่ 5 ฉบับที่ 32 ประจำเดือนกันยายน พ.ศ. 2553
ผู้อำนวยการศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย