การตรวจสอบของสหประชาชาติ
ปฏิบัติ การของโดรนในหลายแห่งซึ่งส่งผลกระทบต่อพลเรือนและสร้างความท้าทายใหม่ๆ ในระบบระหว่างประเทศ จนทำให้ยูเอ็นต้องนำเรื่องนี้มาเป็นวาระสำคัญในเวทีการพูดคุยระหว่างประเทศ และการตรวจสอบอย่างเป็นรูปธรรมทั้งในกรณีอัฟกานิสถาน ปากีสถาน เยเมน และโซมาเลีย
Ben Emmerson เป็นอีกท่านหนึ่งที่มีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบและทำรายงานต่อสมัชชา สหประชาชาติในช่วงฤดูใบไม้พลิ (กันยายน-พฤศจิกายน 2013) โดยจะตรวจสอบในประเด็นหลักๆ คือ การบาดเจ็บล้มตายของพลเรือน การกำหนดเป้าหมายการโจมตีกลุ่มติดอาวุธ ความชอบธรรมทางกฎหมาย
Emmerson ได้กำหนดขอบเขตของการตรวจไว้เป็นรายกรณี กล่าวคือ การใช้กำลังด้วยอากาศยานไร้นักบินของอังกฤษในอัฟกานิสถาน กรณีสหรัฐในปากีสถานและในแอฟริกา ตลอดจนกรณีของอิสราเอลที่ใช้ในเขตปาเลสไตน์ โดยเขาเคยระบุว่าในบางกรณีมีลักษณะของการโจมตีซ้ำ (Double tap strikes) กับหน่วยให้ความช่วยเหลือ ซึ่งเข้าข่ายอาชญากรรมสงคราม Emmerson ตั้งคำถามสำคัญหลายประการ เช่น การใช้โดรนโจมตีกับลักษณะของเป้าหมายภารกิจนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ในวิธี การของการต่อสู้….ในที่ซึ่งในชุมชนมีผู้คนอาศัยอยู่ปะปนกัน และอีกประเด็นคือความหนาแน่นหรือสัดส่วนประชากรนั้นเหมาะสมหรือไม่ต่อการ ปฏิบัติการทางอากาศของโดรน รวมไปถึงระดับความสุ่มเสี่ยงและอันตรายที่จะเกิดขึ้นกับชีวิตและทรัพย์สิน พลเรือน
ทั้งนี้ การตรวจสอบดังกล่าวของสหประชาชาติถือเป็นการริเริ่มก้าวแรกที่สำคัญอันมี มหาอำนาจเกี่ยวข้องโดยตรงในฐานะที่กล่าวได้ว่าเป็นจำเลยหลักพร้อมพันธมิตร ที่มีลักษณะของพฤติกรรมและการ กระทำที่คล้ายกัน โดยในกระบวนการที่ริเริ่มนี้แม้จะไม่อาจคาดการณ์หรือหวังผลให้กลุ่มประเทศ เหล่านี้เปลี่ยนนโยบายทางทหารได้ แต่อย่างน้อยก็มีกลไกการตรวจสอบเกิดขึ้นแล้วและคาดว่าจะมีข้อเสนอแนะที่เป็น ประโยชน์เพื่อสร้างบรรทัดฐานเป็นที่ยอมรับในระดับสากล โดยเฉพาะด้านสิทธิมนุษยชนและความมั่นคงของมนุษย์ หรืออย่างน้อยคือการวางมาตรการที่รัดกุมให้กับประเทศผู้กระทำ และการเปิดช่องทางการตรวจสอบที่ยุติธรรมตามหลักการระหว่างประเทศให้กับ พลเรือนและประเทศที่ถูกกระทำ ในการประท้วงและเรียกร้องสิทธิการคุ้มครองอธิปไตยของตน หรือแม้กระทั้งการคุ้มครองสิทธิทางคดีและกระบวนการยุติธรรมสำหรับกลุ่มติด อาวุธในขั้นตอนการดำเนินคดี เพื่อป้องกันการวิสามัญฆาตกรรมหรือการฆ่าที่ไม่ผ่านกระบวนการยุติธรรม (ศาลเตี้ย)
โดรนกับความชอบธรรมและความท้าทายต่อกฎหมายระหว่างประเทศ
Daniel Brunstetter ศาสตราจารย์ด้านรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนีย มองว่า การที่สหรัฐอ้างความชอบธรรมทางกฎหมายในการใช้โดรนทั่วโลก เพราะหลังเหตุการณ์ 9/11 CIA ได้รับอำนาจเต็มที่ในการกวาดล้างกลุ่มอัลกออิดะห์ด้วยกำลังทหาร แต่ปรากฏว่าการใช้โดรนได้ขยายวงกว้างมาก โดยขยายไปไกลเกินกว่าสมรภูมิ “ร้อน” (ที่ได้รับการอนุมัติให้ใช้กำลัง) จากอัฟกานิสถานขยายไปยังปากีสถาน โซมาเลีย และเยเมน ซึ่งทำให้ผู้คนจำนวนมาก ทั้งผู้ก่อการร้าย ผู้ต้องสงสัยว่าเป็นผู้ก่อการร้าย พลเรือน และ บุคคลที่กลุ่ม New American Foundation ซึ่งเกาะติดการโจมตีของโดรนเรียกว่า “ไม่รู้ว่าเป็นใคร” (unknowns) อีกหลายคน
Brunstetter เห็นว่าสหรัฐพยายามตีความกฎหมายระหว่างประเทศในทางที่เข้าข้างตัวเองมาก เพราะการอ้างสิทธิในการป้องกันตนเอง (สงครามต่อต้านการก่อการร้าย หลังเหตุการณ์ 9/11) ตามกฎบัตรสหประชาชาติ ข้อ 51 โดยที่ไม่ได้คำนึงว่าการอ้างสิทธิดังกล่าวอาจนำไปสู่การขยายวงกว้างของ ปฏิบัติการโดรนในที่อื่นๆ ตามมา
ด้วยเหตุผลข้างต้น Brunstetter จึงตั้งคำถามว่าสหรัฐจะสร้างมาตรฐานความชอบธรรมทางกฎหมายสำหรับปฏิบัติการโด รนอย่างไรที่สอดคล้องกับประเด็นด้านศีลธรรมจรรยา ซึ่งความชอบทางกฎหมายในที่นี้ บางคนอาจจะมองว่ามันผิดตั้งแต่การให้อำนาจกับ CIA ตั้งแต่แรกแล้ว แต่ Brunstetter พยายามมองลึกลงไปในปัญหา ถึงกรณี รัฐบาลสหรัฐเหมารวมความถูกต้องทางกฎหมายกับเรื่องศีลธรรมมาอ้าง แต่ในประวัติศาสตร์เมื่อไม่นานมานี้ได้สะท้อนให้เห็นว่า ความถูกต้องชอบธรรมทางกฎหมายในสายตาของรัฐบาลสหรัฐ ไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของศีลธรรมจรรยาเสมอไป เช่น กรณีความชอบด้วยกฎหมายในการทรมาน (นักโทษ) ภายใต้การบริหารงานของประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิ้ลยู บุช
ดังนั้น ในประเด็นด้านกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับโดรน Brunstetter จึงเห็นว่ามันไม่ได้ตั้งอยู่บนแนวทางแห่งศีลธรรมจรรยา เพราะมันมีความสับสนและมีประเด็นการขัดกันของกฎหมายระหว่างการตีความความชอบ ธรรมภายใต้กฎหมายภายในของสหรัฐ กับกฎหมายระหว่างประเทศ และปฏิบัติธรรมเนียม ที่เป็นไปในเชิงของการให้อำนาจหรือเปิดช่องให้สามารถใช้ปฏิบัติการโดรนได้ มากกว่าการจำกัดขอบเขตการใช้มัน ซึ่งหากใช้แนวปฏิบัตินี้เป็นมาตรฐาน จะหมายถึงอันตรายที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เมื่อประเทศต่างๆ มีโดรนในครอบครอบและใช้มันโดยอ้างสิทธิในการป้องกันตนเองในทำนองเดียวกับ สหรัฐ
Brunstetter พยายามแนะว่าในการใช้โดรนของสหรัฐนั้น ควรหาจุดประสานสำหรับแนวทางปฏิบัติที่ความชอบธรรมทางกฎหมายกับศีลธรรมจรรยา นั้นสอดคล้องกัน โดยรัฐบาลสหรัฐจำเป็นจะต้องหาจุดสมดุลของทั้งสองมิตินี้ และเน้นย้ำว่าสหรัฐสร้างชาติขึ้นมาภายใต้ความเชื่อเรื่องการปกครองที่มีระบบ การตรวจสอบและถ่วงดุลกัน (checks and balances) แต่เป็นเรื่องน่าเศร้าที่ภารกิจของโดรน ไม่ได้ถูกควบคุมด้วยระบบดังกล่าว ซึ่งเป็นมรดกอันทรงคุณค่าที่ตกทอดและใช้กันมาในฐานะกลไกการควบคุมภายในว่า ด้วยความเหมาะสมหรือไม่เหมาะสมในการใช้กำลัง รวมทั้งปฏิบัติการของโดรนด้วย
อาจ สรุปได้ว่าการใช้โดรนของสหรัฐไม่สามารถอ้างความชอบธรรมจากข้ออ้างด้านกฎหมาย ที่ไม่สอดรับกับศีลธรรม อีกทั้งยังมีการขัดกันของกฎหมายภายในสหรัฐกับกฎหมายระหว่างประเทศ ตลอดจนการอ้างถึงสิทธิการป้องกันตนเองตามกฎบัตรสหประชาชาติที่อาจนำไปสู่ มาตรฐานและบรรทัดฐานใหม่ซึ่งจะเป็นอันตรายเมื่อประเทศ อื่นๆ ต่างอ้างสิทธิเดียวกันในการกำหนดเป้าโจมตีของตนเองทั้งในและนอกอาณาเขตรัฐ
กฎบัตรสหประชาชาติกับความชอบธรรมของปฏิบัติการโดรน
สหรัฐอเมริกา มักอ้างสิทธิตามหลัก “self-defence” หรือการป้องกันตนเองตามกฎบัตรสหประชาชาติ มาตรา 51 (สหรัฐอ้างถึงการป้องกันตนเองจากภัยคุกคามของการก่อการร้าย) แบบชิงโจมตีก่อน (preemptive strike) เพื่อสร้างความชอบธรรมสำหรับปฏิบัติการโดรน แต่ในกรณีของปากีสถานไม่ได้อยู่ในรายการประเทศคู่ขัดแย้งโดยตรงกับสหรัฐ ทำให้นักวิเคราะห์มองว่าการอ้างสิทธิดังกล่าวจึงไม่มีน้ำหนักพอที่จะสร้าง ความชอบธรรมในกรณีนี้ได้
ในมาตรา 2 (4) ของกฎบัตรสหประชาชาติได้ บัญญัติชัดว่า “รัฐสมาชิกของสหประชาชาติจะต้องละเว้นจากการคุกคามหรือการใช้กำลังต่อ บูรณภาพแห่งดินแดนหรือเอกราชของรัฐอื่น” ซึ่งหากพิจารณามาตรานี้แล้ว จะเห็นได้ว่าการโจมตีหรือใช้ กำลังใดๆ ของสหรัฐในปากีสถานรวมทั้งโดรนนั้นเป็นการกระทำที่ขาดความชอบธรรม แม้มาตรา 51 จะให้สิทธิต่อรัฐในการใช้กำลังเพื่อการป้องกันตนเองแต่ก็ตั้งอยู่บนเงื่อนไข 2 ประการคือ ใช้ในกรณีจำเป็น เมื่อถูกโจมตี และการใช้กำลังต้องเป็นไปเพื่อการขับไล่และเป็นลักษณะของการป้องกันตนเอง 2) การใช้กำลังป้องกันตนเองต้องตอบโต้ตามสัดส่วนที่เหมาะสม และมิใช่โดยลักษณะของการลงโทษ หรือกรณีที่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติใช้อำนาจตามหมวด 7 ของกฎบัตรสหประชาชาติเท่านั้น โดยการใช้กำลังทางทหารนอกเหนือจากกรณีข้างต้นนี้ถือว่าขัดกับกฎบัตร สหประชาชาติ
กรณีการป้องกันตนเอง ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าต้องมีการโจมตีด้วยอาวุธเกิดขึ้นก่อน (Armed attack occurred) ตามมาตรา 51 นั้น สหรัฐอ้างเฉพาะสิทธิในการป้องกันตนเอง แต่ไม่ยอมรับเงื่อนไขดังกล่าว และตีความการป้องกันตนเองล่วงหน้าหรือชิงโจมตีก่อน ซึ่งตามหลักจารีตกฎหมายระหว่างประเทศแล้วหลักการโจมตีรัฐใดๆ ก่อนนั้น จะสามารถกระทำได้อย่างชอบธรรมก็ต่อ “เมื่อภัยคุกคามกำลังจะเกิดขึ้นจริงต่อหน้า ไม่เหลือวิถีทางอื่น และไม่เหลือเวลาให้ไตร่ตรอง” กระนั้นก็ตาม สหรัฐยังคงยืนยันในนโยบายการชิงโจมตีก่อนตามสิทธิป้องกันตนเอง โดยเห็นว่าการใช้กำลังป้องกันตนเองไม่จำเป็นต้องรอให้ภัยคุกคามในระยะเวลา อันใกล้ ในขณะที่ไม่มีความแน่นอนว่าศัตรูจะโจมตีเมื่อไร เหมือนกรณีการโจมตีในอิรักในปี 2003 ซึ่งเหตุผลดังกล่าวเป็นสิ่งที่ท้าทายและขาดการสนับสนุนภายใต้กฎหมายระหว่าง ประเทศอย่างยิ่ง
ด้วยหลักการและเหตุผลข้างต้น ทำให้นักวิเคราะห์และนักกฎหมายส่วนใหญ่มองว่าการอ้างสิทธิป้องกันตนเองแบบ ชิงโจมตีก่อนของสหรัฐตามมาตรา 51 แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ นั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากเงื่อนไขต่างๆ และมาตรา 2 (4) ของกฎบัตรสหประชาชาติ อีกทั้งยังเป็นที่กังวลกันว่าการใช้โดรนของสหรัฐ จะทำให้ประเทศอื่นๆ ทำตาม แล้วจะนำไปสู่การต่อสู้และการโจมตีกันระหว่างประเทศต่างๆ มากขึ้นในอนาคต ซึ่งปัจจุบันกำลังเป็นข้อถกเถียงกันอย่างกว้างขวางทั้งในวงการวิชาการและนัก กฎหมายระหว่างประเทศ นักสิทธิมนุษยชน และองค์การระหว่างประเทศ ถึงความชอบธรรมและบรรทัดฐานความเหมาะสมหรือเงื่อนไขของการป้องกันตนเองแบบ ชิงโจมตีก่อน โดยเฉพาะในบริบทการเมืองโลกที่เปลี่ยนไปอันมีตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐเข้ามา เกี่ยวข้อง ตลอดจนความคาบเกี่ยวในประเด็นอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดน สิทธิมนุษยชนและหลักมนุษยธรรม
ในระหว่างที่ยูเอ็นกำลังตรวจ สอบการใช้โดรนทั่วโลกโดยเฉพาะในแง่กฎหมายและสิทธิมนุษยชน องค์การมุสลิมระหว่างประเทศและสังคมมุสลิมโลกในฐานะที่เป็นผู้ถูกกระทำหลัก ควรตระหนักและทำความเข้าใจกับปฏิบัติการที่เข้าข่ายอาชญากรรมสงครามซึ่ง กำลังขยายวงกว้างขึ้นเรื่อยๆในปัจจุบัน เพื่อแสดงบทบาทในการยับยั้งหรือป้องปรามปฏิบัติการดังกล่าวในโลกมุสลิมจาก ภัยคุกคามของศาลเตี้ยอเมริกาและชาติพันธมิตร
ภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
